（原標(biāo)題：無(wú)人機(jī)發(fā)揮商業(yè)運(yùn)營(yíng)價(jià)值需突破思維定式）
近年來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)研發(fā)制造能力的提高和國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求量的激增，無(wú)人機(jī)已摘掉軍事用途的神秘面紗，進(jìn)入公眾視野。尤其是重量不超過(guò)25公斤、飛行高度不超過(guò)150米的民用輕小型無(wú)人機(jī)，一方面因其操作簡(jiǎn)易、價(jià)格低廉，進(jìn)入娛樂(lè)消費(fèi)領(lǐng)域，受到航空愛(ài)好者的追捧；另一方面因其低成本、靈活高效，進(jìn)入生產(chǎn)流通領(lǐng)域，服務(wù)社會(huì)民生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，此類無(wú)人機(jī)在實(shí)際運(yùn)行中已占九成以上份額。
盡管如此，如何更好地發(fā)揮輕小型無(wú)人機(jī)的商業(yè)運(yùn)營(yíng)價(jià)值，仍需在明晰運(yùn)行規(guī)則的基礎(chǔ)上突破固有的思維定式，進(jìn)行科學(xué)合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則設(shè)計(jì)。
運(yùn)行規(guī)則與商業(yè)規(guī)則
從用途劃分來(lái)看，無(wú)人機(jī)運(yùn)行可分為自用和商用。針對(duì)生產(chǎn)發(fā)展階段的規(guī)律特點(diǎn)，通常是從自用需求發(fā)展為商業(yè)需求的。從監(jiān)管角度出發(fā)，為確保安全底線，宜先滿足運(yùn)行需要，建立統(tǒng)一適用的運(yùn)行規(guī)則；之后再針對(duì)不同作業(yè)類型的特點(diǎn)，分類建立商用規(guī)則，滿足市場(chǎng)化需求。
運(yùn)行規(guī)則主要包含四個(gè)方面：一是證明駕駛?cè)藛T能力的資質(zhì)認(rèn)證規(guī)則，二是規(guī)范駕駛行為的飛行規(guī)則，三是證明飛行器適用的適航認(rèn)證規(guī)則，四是規(guī)范空域使用的規(guī)則。需要指出的是，其中第一、第三項(xiàng)，如不涉及高技術(shù)、高風(fēng)險(xiǎn)，可采用豁免認(rèn)證的方式。
商用規(guī)則是按照目前對(duì)無(wú)人機(jī)需求較大的領(lǐng)域劃分的，一是運(yùn)輸業(yè)和快遞業(yè)，其商用規(guī)則包含市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則、一般貨物運(yùn)輸規(guī)則、危險(xiǎn)品運(yùn)輸規(guī)則等；二是在通用航空業(yè)某些領(lǐng)域，如農(nóng)林植保、電力巡線、航拍航攝、遙感測(cè)繪等，包含市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則、作業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。而本文主要探討涉及通用航空領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則。
突破思維定式
今年初，關(guān)于無(wú)人機(jī)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管理辦法在網(wǎng)上征集意見(jiàn)。該辦法以實(shí)施多年的通航企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)作為管理邏輯，旨在規(guī)范無(wú)人機(jī)商業(yè)運(yùn)營(yíng)，卻沒(méi)有現(xiàn)有無(wú)人機(jī)生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)主體的認(rèn)可。原因在于，無(wú)人機(jī)與傳統(tǒng)通用航空器雖然作業(yè)性質(zhì)相同，但運(yùn)行特點(diǎn)迥異。因此，制定政策需要突破傳統(tǒng)觀念和模式，量體裁衣，順勢(shì)而為。
觀念一：只有通航企業(yè)才可以開展通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
講一個(gè)故事。
發(fā)生：某農(nóng)戶有幾畝地，每年自己播種灑農(nóng)藥。今年，買了一架農(nóng)業(yè)植保無(wú)人機(jī)，農(nóng)耕效率大大提高。
發(fā)展：周邊農(nóng)戶聽說(shuō)這個(gè)消息，都來(lái)找他幫忙，還象征性地給了勞務(wù)費(fèi)。他發(fā)現(xiàn)無(wú)人機(jī)植保作業(yè)是個(gè)商機(jī)，就多買了幾臺(tái)，準(zhǔn)備“棄農(nóng)從商”。
高潮：他先去工商部門進(jìn)行工商登記，又為無(wú)人機(jī)投保了地面責(zé)任險(xiǎn)，再通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)注冊(cè)申請(qǐng)了無(wú)人機(jī)經(jīng)營(yíng)許可證，成為無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)商。
結(jié)局：無(wú)人機(jī)大賣，糧食增產(chǎn)，通用航空作業(yè)小時(shí)數(shù)大增，國(guó)家完成各項(xiàng)稅收工作。
這個(gè)發(fā)展順乎自然，比較理想，既滿足了各方需求，也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)耕作業(yè)的社會(huì)化分工目標(biāo)。但是，按照現(xiàn)有的管理框架，在故事的發(fā)展階段，農(nóng)戶想要棄農(nóng)從商，必須成立一家通航公司。首先要獲得企業(yè)法人身份，考取無(wú)人機(jī)駕駛員執(zhí)照、申請(qǐng)無(wú)人機(jī)國(guó)籍登記證、適航證、無(wú)線電臺(tái)證，選擇固定辦公場(chǎng)所，聘用各類人員，且籌辦周期需要1年～2年，我們自然等不到故事的高潮和結(jié)局。
觀念二：通用航空經(jīng)營(yíng)許可“先證后照”。
十八大以后，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案提出了商事制度改革，除涉及重大安全及意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域外，其他許可事項(xiàng)均作為工商登記的后置審批，即“先照后證”。通用航空領(lǐng)域因涉及飛行安全和公共安全，目前作為國(guó)務(wù)院保留前置審批的34項(xiàng)許可事項(xiàng)之一。但是，對(duì)于輕小型無(wú)人機(jī)這一新興業(yè)態(tài)，尤其是在農(nóng)林區(qū)里從事植保噴灑、在無(wú)人區(qū)從事巡查探測(cè)、在視距內(nèi)從事空中拍攝等情況，基本不涉及公共安全，飛行安全風(fēng)險(xiǎn)也很小，完全符合“先照后證”的條件。
觀念三：資格許可優(yōu)先于行為許可。
要顛覆這個(gè)命題，實(shí)在不得不請(qǐng)出著名的“貓論”。如果以顏色為標(biāo)準(zhǔn)，那么只要顏色不符，即使再有能力的貓也要被淘汰。假如改為以“可捉老鼠”這個(gè)行為作為選擇標(biāo)準(zhǔn)，那么不只是白貓黑貓，連貓頭鷹、狗以及老鼠夾子等利器都可有所作為。我們不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)際上通行的管理慣例，對(duì)于通用航空商業(yè)運(yùn)營(yíng)的管理邏輯都是以“運(yùn)營(yíng)人”和“航空器”為管理對(duì)象的，“運(yùn)營(yíng)人”既不局限于法人企業(yè)，也不定格為“通用航空企業(yè)”。因此，建議以輕小型無(wú)人機(jī)商用領(lǐng)域作為資格許可向行為許可過(guò)渡的一次嘗試，以創(chuàng)新、開放的理念，建立以傳統(tǒng)通用飛機(jī)運(yùn)營(yíng)為主，以包括無(wú)人機(jī)在內(nèi)的各類低慢小型、新型航空器為必要補(bǔ)充的通用航空統(tǒng)一戰(zhàn)線。
市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則設(shè)計(jì)
如可基于上述討論作出相應(yīng)突破，則可在制定規(guī)則及監(jiān)管措施方面配套以下方案。
（一）選取試點(diǎn)領(lǐng)域
可選取目前實(shí)際作業(yè)量較大領(lǐng)域作為試點(diǎn)領(lǐng)域，包括農(nóng)林噴灑、電力巡線、空中拍照、遙感測(cè)繪等。
（二）設(shè)定準(zhǔn)入條件
經(jīng)營(yíng)許可準(zhǔn)入方面可簡(jiǎn)化為幾個(gè)要件：一是工商部門核發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照；二是無(wú)人機(jī)登記證，建議對(duì)輕小型無(wú)人機(jī)的適航審定程序予以簡(jiǎn)化或豁免；三是第三者責(zé)任險(xiǎn)協(xié)議，類似于交強(qiáng)險(xiǎn)；四是駕駛員資格或培訓(xùn)證明，也可根據(jù)所運(yùn)行無(wú)人機(jī)的性能種類予以簡(jiǎn)化認(rèn)證或豁免。
對(duì)于運(yùn)營(yíng)申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)，上述條件與現(xiàn)有通航企業(yè)準(zhǔn)入條件相比，主要有以下便利：一是無(wú)需申請(qǐng)成立通航企業(yè)，簡(jiǎn)化行業(yè)審批環(huán)節(jié)，縮短開辦時(shí)間；二是無(wú)需投入大量資金和聘用專業(yè)人員，降低了開辦成本；三是無(wú)需簽署運(yùn)營(yíng)機(jī)場(chǎng)保障協(xié)議，更加符合無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)靈活的特點(diǎn)。
（三）設(shè)計(jì)審核流程
為實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)更便捷、服務(wù)更高效、信息更透明目標(biāo)，申請(qǐng)人和主管部門通過(guò)通用航空管理信息系統(tǒng)，可完成無(wú)人機(jī)經(jīng)營(yíng)許可的申請(qǐng)、受理、審核、頒證和進(jìn)度查詢等全流程工作。
（四）明確監(jiān)管要求
為加強(qiáng)市場(chǎng)運(yùn)行的事中、事后監(jiān)管，監(jiān)管部門應(yīng)建立相應(yīng)制度，主要包括經(jīng)營(yíng)信息報(bào)送制度、運(yùn)營(yíng)人作業(yè)質(zhì)量評(píng)價(jià)制度等，以及基于前項(xiàng)制度而實(shí)施的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣制度。這些方面已有很多成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，不再贅述。（商可佳 作者系民航局運(yùn)輸司通用航空處副處長(zhǎng)）
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