管理現(xiàn)狀
隨著無(wú)人機(jī)應(yīng)用的日益廣泛，飛行活動(dòng)日漸頻繁，加之在低空空域管理領(lǐng)域法律規(guī)制的欠缺，各種違規(guī)飛行隨之而來(lái)。2014年北京某航空科技公司3名員工操控 無(wú)人機(jī)“黑飛”航拍測(cè)繪，致多架次民航飛機(jī)避讓、延誤。涉案的3名當(dāng)事人被檢方以“過(guò)失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”起訴。這是全國(guó)無(wú)人機(jī)“黑飛”負(fù)刑責(zé)的 首例。在此之前，各地也多次出現(xiàn)過(guò)因無(wú)人機(jī)“黑飛”引發(fā)的案例，多數(shù)處以20萬(wàn)元以下罰款或相關(guān)責(zé)任人被處以行政拘留結(jié)案。出現(xiàn)這種同案不同罰的情況，正 是由于我國(guó)在民用無(wú)人機(jī)低空空域管理領(lǐng)域相關(guān)法律制度不健全，低空監(jiān)控不完善。
目前，我國(guó)民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于初級(jí)階段。民航局也曾頒行過(guò)一些管理文件，如2009年6月頒發(fā)的《關(guān)于民用無(wú)人機(jī)管理有關(guān)問(wèn)題的暫行規(guī)定》及《民用 無(wú)人機(jī)空中交通管理辦法》，2012年1月頒發(fā)的《民用無(wú)人機(jī)適航管理工作會(huì)議紀(jì)要》和2013年5月頒布的《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī) 定》。但這些多為臨時(shí)性規(guī)定，并未形成完整系統(tǒng)的針對(duì)民用無(wú)人機(jī)的規(guī)章及管理體系。直至2014年7月《低空空域使用管理規(guī)定（試行）》（征求意見(jiàn)稿）的 公布，可看做是我國(guó)在低空空域管理改革邁出重要的一步。但總的來(lái)說(shuō)，民用無(wú)人機(jī)在低空空域管理領(lǐng)域的法律規(guī)制方面仍然存在較多漏洞。
需進(jìn)一步明確規(guī)制
低空空域管理法制建設(shè)是我國(guó)低空空域管理改革的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)我國(guó)低空空域開(kāi)發(fā)利用的重要保障。目前我國(guó)低空空域管理面臨著一些矛盾與沖突，主要表現(xiàn) 在：空域情況比較復(fù)雜，監(jiān)管難度較大；無(wú)人機(jī)進(jìn)入低空空域后，與有人機(jī)在共同飛行的空域飛行沖突加?。伙w行安全壓力增大，對(duì)安全保障、協(xié)調(diào)調(diào)度提出了更高 的要求。而出現(xiàn)這一系列矛盾和問(wèn)題的原因主要是低空空域法規(guī)制度建設(shè)滯后，難以適應(yīng)民用無(wú)人機(jī)迅猛發(fā)展形勢(shì)的需要。
我國(guó)目前對(duì)于低空空域管理的法規(guī)多為原則性規(guī)定。諸如《飛行基本規(guī)則》、《民用航空法》、《民用航空適用空域辦法》等，尚未有專門的空域管理法規(guī)；針對(duì)低 空空域分類管理、空域劃設(shè)、飛行安全管控、飛行準(zhǔn)入監(jiān)管等具體領(lǐng)域未做出具體法律規(guī)定。由于具體法規(guī)的缺失，僅依靠原則性規(guī)定難以實(shí)際作用到低空空域監(jiān)管 中，造成實(shí)踐中無(wú)法可依、有法不依、執(zhí)法困難的問(wèn)題。因此，加強(qiáng)低空空域管理法規(guī)制度建設(shè)勢(shì)在必行。
筆者認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步明確對(duì)民用無(wú)人機(jī)的規(guī)制。第一，在航空器及人員管理規(guī)定上要區(qū)分有人駕駛和無(wú)人駕駛。隨著民用無(wú)人機(jī)，尤其是輕微型無(wú)人機(jī)的迅猛發(fā)展， 低空空域也勢(shì)必會(huì)成為民用無(wú)人機(jī)最主要的航空作業(yè)區(qū)域。在未來(lái)的《低空空域適用管理規(guī)定》中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步區(qū)別有人駕駛的通用航空器和無(wú)人駕駛的航空器，進(jìn)而 對(duì)無(wú)人駕駛航空器及人員管理做出更為明確的規(guī)定。
第二，在有人機(jī)與無(wú)人機(jī)飛行融合空域明確飛行安全責(zé)任。即使是無(wú)人駕駛，無(wú)人機(jī)也是航空器，且無(wú)人機(jī)和有人機(jī)有很大的不同，需要一些特殊的管理措施。《規(guī) 定》（征求意見(jiàn)稿）中沒(méi)有區(qū)分無(wú)人機(jī)和有人機(jī)，只是以航空器統(tǒng)稱，容易產(chǎn)生誤解與矛盾，嚴(yán)重的將會(huì)直接涉及空域的飛行安全。明確有人機(jī)與無(wú)人機(jī)飛行空域， 將對(duì)于保障共同飛行安全，明確安全責(zé)任有重要意義。第三，完善低空空域的限定范圍。對(duì)于低空空域的范圍，不僅應(yīng)在水平層面加以限定，同時(shí)在垂直范圍內(nèi)也應(yīng) 當(dāng)進(jìn)一步進(jìn)行高度層的劃設(shè)，從而有利于低空空域的充分利用，提高低空空域資源的開(kāi)發(fā)效益，降低飛行安全隱患。我國(guó)民航局規(guī)章《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》中，對(duì) 有人機(jī)的最低安全高度進(jìn)行了限定。而在有人機(jī)最低安全高度以下，最適合劃設(shè)為無(wú)人機(jī)的隔離空域。因此，通過(guò)充分合理地劃設(shè)高度層，可解決無(wú)人機(jī)隔離空域的 問(wèn)題。
完善低空空域管理法規(guī)制度建設(shè)是一項(xiàng)重要的系統(tǒng)工程，因?yàn)闊o(wú)人機(jī)是人類利用空間中蘊(yùn)藏的財(cái)富，挖掘其在低空空域的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是我國(guó)低空空域改革、發(fā)展與創(chuàng)新的重要內(nèi)容。
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