摘要：隨著無人機(jī)植保市場的逐步形成，無人機(jī)植保市場的法規(guī)化建設(shè)問題日益凸顯。在對(duì)現(xiàn)有的民航法規(guī)的充分認(rèn)識(shí)和理解上，就植保無人機(jī)適航管理、植保無人機(jī)駕駛員管理、無人機(jī)植保作業(yè)經(jīng)營許可、無人機(jī)植保作業(yè)飛行管理、民用無人機(jī)的隔離空域等問題提出了相關(guān)的管理建議。
近年來，無人機(jī)植保市場得以快速發(fā)展，各級(jí)政府農(nóng)業(yè)管理部門大力支持植保無人機(jī)的推廣應(yīng)用，廣大農(nóng)業(yè)種植戶廣泛認(rèn)同了無人機(jī)植保作業(yè)的服務(wù)模式，各地組建了多種形式的飛防隊(duì)伍，開展了一定規(guī)模的無人機(jī)植保作業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)作物病蟲害專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治工作的發(fā)展。
隨著無人機(jī)植保市場的逐步形成，市場的法規(guī)化建設(shè)問題日益凸顯出來。2017年，我國針對(duì)無人機(jī)威脅民航航班飛行安全事件，開展了無人駕駛航空器專項(xiàng)整治活動(dòng)，加速了無人機(jī)監(jiān)管法規(guī)化建設(shè)的進(jìn)程。無人機(jī)植保市場依據(jù)哪些法律法規(guī)進(jìn)行管理、怎樣保障無人機(jī)植保市場從業(yè)人員的合法權(quán)益、為促進(jìn)市場發(fā)展應(yīng)該怎樣簡化市場管理方法，這些問題已經(jīng)制約了無人機(jī)植保市場的合法有序發(fā)展。
本文根據(jù)多年從事無人機(jī)植保作業(yè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)和梳理了民用航空相關(guān)的法律法規(guī)，在對(duì)現(xiàn)有的民航法規(guī)的認(rèn)識(shí)和理解的基礎(chǔ)上，提出無人機(jī)植保市場法規(guī)化管理的一些認(rèn)識(shí)和建議。
一、對(duì)無人機(jī)植保市場法規(guī)化管理的認(rèn)識(shí)
民用無人機(jī)是民用無人駕駛航空器的簡稱。既然是民用航空器，就屬于《中華人民共和國民用航空法》的管理范疇。而植保無人機(jī)作為民用航空器的一種，使用其實(shí)施的航空活動(dòng)必須遵循《中華人民共和國民用航空法》進(jìn)行管理。
很顯然，《中華人民共和國民用航空法》主要是針對(duì)有人駕駛航空器而制定的管理規(guī)定，在一些方面不太適合對(duì)無人機(jī)植保市場的管理，但《中華人民共和國民用航空法》及其相關(guān)的民航法規(guī)作為民用無人機(jī)的上位法規(guī)是較為完備的，不存在民用無人機(jī)上位法缺失的問題。因此，當(dāng)前無人機(jī)植保市場法規(guī)化管理應(yīng)該在執(zhí)行現(xiàn)有民航法律法規(guī)的前提下，根據(jù)立法原則，針對(duì)無人機(jī)植保市場的特殊性，修改補(bǔ)充相關(guān)法規(guī)條款，或者遵循上位法規(guī)為無人機(jī)植保制定具體的專項(xiàng)管理規(guī)定。
為此，植保無人機(jī)及植保航空作業(yè)的法規(guī)管理主要涉及植保無人機(jī)適航、駕駛員資質(zhì)、航空作業(yè)經(jīng)營許可、飛行計(jì)劃審批、無人機(jī)隔離空域劃設(shè)等方面的管理內(nèi)容。
二、植保無人機(jī)適航管理
目前，植保無人機(jī)尚未開展適航取證工作。市場上的植保無人機(jī)從法規(guī)意義講，只能算作實(shí)驗(yàn)性機(jī)型，無法按合格的民用航空器進(jìn)行合法交易。由于沒有取得適航證，植保無人機(jī)不是合法合格的農(nóng)業(yè)機(jī)械，被排除在國家農(nóng)業(yè)機(jī)械補(bǔ)貼優(yōu)惠政策之外?！吨腥A人民共和國民用航空法》規(guī)定，民用航空器無適航證書而飛行，沒收違法所得，可以并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款;沒有違法所得的，處以10萬元以上100萬元以下的罰款。從法規(guī)意義上講，這些規(guī)定應(yīng)該適用民用無人駕駛航空器。植保無人機(jī)沒有獲得適航證，會(huì)給無人機(jī)植保作業(yè)從業(yè)者帶來巨大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。
現(xiàn)有民航法規(guī)對(duì)植保無人機(jī)適航是有管理途徑的，根據(jù)民航規(guī)章《民用航空產(chǎn)品和零部件合格審定規(guī)定》劃分的適航證類別，植保無人機(jī)可以按照限用類特殊適航證的管理方法進(jìn)行適航取證。
現(xiàn)有的植保無人機(jī)都在邊遠(yuǎn)的農(nóng)田上空100m以下超低空空域進(jìn)行植保作業(yè)，起降也在田間地頭，遠(yuǎn)離地面人員和建筑物。將植保無人機(jī)限定在這樣的使用空域中作業(yè)，可極大簡化適航取證的難度。植保無人機(jī)自有飛行控制器，可設(shè)置電子圍欄在技術(shù)上保證植保無人機(jī)在限定的空域內(nèi)作業(yè)。
目前植保無人機(jī)機(jī)型主要是小型的無人直升機(jī)和多旋翼無人機(jī)。無人直升機(jī)可根據(jù)《正常類旋翼航空器適航規(guī)定》，通過“豁免”和“專用條件”等方式確定適航標(biāo)準(zhǔn)。多旋翼無人機(jī)是一種新型機(jī)種，可參照無人直升機(jī)的適航標(biāo)準(zhǔn)，制定多旋翼無人機(jī)的限用類特殊適航標(biāo)準(zhǔn)。
另外，除植保無人機(jī)適航要求外，應(yīng)該建立符合農(nóng)業(yè)植保機(jī)械的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的編寫制定，必須由航空管理部門和農(nóng)業(yè)管理部門有效合作才能完成。近期，工信部聯(lián)合國家標(biāo)準(zhǔn)委、科技部、公安部、農(nóng)業(yè)部、體育總局、能源局、民航局等部門發(fā)布了《無人駕駛航空器系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南(2017-2018年版)》，推動(dòng)了無人機(jī)行業(yè)的健康、有序、持續(xù)發(fā)展。
三、植保無人機(jī)駕駛員管理
無人駕駛航空器相對(duì)有人駕駛航空器而言，最大的不同就在于駕駛員不在航空器里進(jìn)行駕駛操作。因此，無人機(jī)駕駛員和有人機(jī)駕駛員的駕駛技能有非常大的差別。
民航局飛標(biāo)司規(guī)定了《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》，植保類無人機(jī)駕駛員由行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行管理。中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)被授權(quán)對(duì)無人機(jī)駕駛員進(jìn)行審定管理工作。
植保作業(yè)是農(nóng)業(yè)一項(xiàng)重要的生產(chǎn)活動(dòng)，無人機(jī)植保作業(yè)對(duì)駕駛員的要求不僅僅是能夠駕駛無人機(jī)飛行，更重要的是要求駕駛員掌握無人機(jī)植保職業(yè)技能。植保無人機(jī)駕駛員更應(yīng)該成為國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)行業(yè)的一種職業(yè)，駕駛員獲取國家職業(yè)資格證書作為職業(yè)準(zhǔn)入資格，從事無人機(jī)植保作業(yè)工作。
為便于植保無人機(jī)駕駛員的管理，根據(jù)《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》的相關(guān)要求，相關(guān)的農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)可向民航局申請(qǐng)植保無人機(jī)駕駛員管理資質(zhì)，經(jīng)民航局批準(zhǔn)授權(quán)，農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)能夠結(jié)合農(nóng)業(yè)行業(yè)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的確定，統(tǒng)籌對(duì)植保無人機(jī)駕駛員進(jìn)行管理，植保無人機(jī)駕駛員在獲得職業(yè)資格證書的同時(shí)，一并獲得植保無人機(jī)駕駛員合格證書。
四、無人機(jī)植保作業(yè)經(jīng)營許可
民用航空分為公共航空運(yùn)輸和通用航空兩類管理，植保無人機(jī)應(yīng)該屬于通用航空管理范疇。根據(jù)《通用航空經(jīng)營許可管理規(guī)定》，從事通用航空經(jīng)營活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)取得通用航空經(jīng)營許可。未取得通用航空經(jīng)營許可證擅自從事通用航空經(jīng)營活動(dòng)，沒收違法所得，并處以2萬元以下的罰款;規(guī)模較大，社會(huì)危害嚴(yán)重的，并處2萬元以上20萬元以下的罰款。從事植保無人機(jī)作業(yè)經(jīng)營活動(dòng)，也應(yīng)該取得通用航空經(jīng)營許可。不依法行事，會(huì)承擔(dān)很大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。
已經(jīng)取得農(nóng)林作業(yè)經(jīng)營許可的通用航空公司，可以使用植保無人機(jī)進(jìn)行經(jīng)營作業(yè)，相當(dāng)于使用一種新型機(jī)種進(jìn)行作業(yè)，不需要另行申請(qǐng)無人機(jī)植保經(jīng)營許可。而對(duì)于只使用植保無人機(jī)進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)的從業(yè)者，應(yīng)該按要求取得通用航空經(jīng)營許可。無人機(jī)植保經(jīng)營者，可按規(guī)定申請(qǐng)通用航空丁類經(jīng)營許可，成立無人機(jī)通用航空公司，接受通用航空管理，依法保障自身的權(quán)益。
對(duì)于只使用無人機(jī)植保作業(yè)的通航公司，民航管理部門應(yīng)該根據(jù)無人機(jī)植保的特殊性，制定相應(yīng)具體的管理規(guī)定，簡化管理程序。尤其是無人機(jī)植保作業(yè)主要在農(nóng)村，大多是農(nóng)業(yè)合作社作為經(jīng)營主體，無人機(jī)植保經(jīng)營許可應(yīng)考慮接納多種經(jīng)營主體。
五、無人機(jī)植保作業(yè)飛行管理
《中華人民共和國民用航空法》規(guī)定，民用航空器在管制空域內(nèi)進(jìn)行飛行活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)取得空中交通管制單位的許可。民用航空器未經(jīng)空中交通管制單位許可進(jìn)行飛行活動(dòng)的，對(duì)該民用航空器所有人或者承租人處以1萬元以上10萬元以下的罰款。我國尚未劃設(shè)非管制空域，因此在所有空域內(nèi)飛行，都必須向相關(guān)航管部門申請(qǐng)報(bào)批。
我國現(xiàn)在的空域管理為民用航空劃定了ABCD四類空域。民航局規(guī)定的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》，只適用于“航路航線、進(jìn)近(終端)和機(jī)場管制地帶等民用航空使用空域范圍內(nèi)或者對(duì)以上空域內(nèi)運(yùn)行存在影響的民用無人駕駛航空器系統(tǒng)活動(dòng)的空中交通管理工作”。
植保無人機(jī)作業(yè)基本上不在民用航空使用空域，其空中交通管理工作應(yīng)該根據(jù)《通用航空飛行管制條例》進(jìn)行管理。通用航空農(nóng)林作業(yè)一般向空軍航行管制部門申請(qǐng)臨時(shí)飛行空域，飛行前申請(qǐng)飛行計(jì)劃。而植保無人機(jī)作業(yè)使用空域絕大部分是農(nóng)村田地上空超低空空域，使用空域范圍廣、時(shí)間長，申請(qǐng)使用的無人機(jī)通航公司數(shù)量多，作業(yè)飛行架次數(shù)量巨大，按現(xiàn)有的通用航空飛行管理方法，根本無法滿足農(nóng)業(yè)無人機(jī)植保市場的需求。
簡化無人機(jī)植保作業(yè)飛行管理，可在各縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門設(shè)立無人機(jī)航空服務(wù)站(最好由民航部門派出機(jī)構(gòu)或者授權(quán))，航空服務(wù)站根據(jù)《通用航空飛行管制條例》向空軍航管部門申請(qǐng)農(nóng)業(yè)植保作業(yè)臨時(shí)飛行空域，使用期限一般不超過12個(gè)月。各無人機(jī)植保通航公司直接向無人機(jī)航空服務(wù)站申請(qǐng)作業(yè)飛行計(jì)劃，由服務(wù)站將飛行計(jì)劃匯總，統(tǒng)一向空軍航管部門申報(bào)使用其臨時(shí)飛行空域的飛行計(jì)劃。
六、民用無人機(jī)的隔離空域
無人機(jī)飛行的弱點(diǎn)是反應(yīng)“遲鈍”，存在著感知/規(guī)避的技術(shù)難題，不適合與有人機(jī)在融合空域中共同飛行。因此，為無人機(jī)劃定隔離空域?qū)⒂行Ы鉀Q使用空域的安全問題。
我國只為民用航空劃定了A類高空管制空域，B類中低空管制空域，C類進(jìn)近管制空域和D類塔臺(tái)管制空域。除此之外的空域由空軍負(fù)責(zé)進(jìn)行航空管制。通用航空作業(yè)飛行需要使用這些空域，需要報(bào)批臨時(shí)飛行空域。臨時(shí)飛行空域?qū)嶋H上是隔離空域，一般只供申請(qǐng)人單獨(dú)使用。
民航規(guī)章《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》規(guī)定了最低安全高度，“在人口稠密區(qū)以外地區(qū)的上空，航空器不得低于離地高度150m”。這是針對(duì)有人駕駛飛行而規(guī)定的。也就是說，有人飛機(jī)在這個(gè)高度以下是禁止飛行的。對(duì)民用無人機(jī)而言，恰好可將高度150m以下的空域作為無人機(jī)的隔離空域使用。
對(duì)于民用無人機(jī)來講，在150m高度以下的超低空空域，可開辟十分廣泛的農(nóng)林航空作業(yè)和工業(yè)航空作業(yè)市場。除農(nóng)林植保作業(yè)外，農(nóng)業(yè)作業(yè)還有農(nóng)業(yè)遙感、航空播種施肥、土地資源保護(hù)等;工業(yè)作業(yè)有電力巡線、高速路監(jiān)察、航運(yùn)監(jiān)察、鐵路監(jiān)察、大比例尺測繪、航空探礦等;航空運(yùn)輸中的低空物流，尤其是山地、溝壑、河流、湖泊地貌間的低空物流，是解決邊遠(yuǎn)地區(qū)物流網(wǎng)絡(luò)覆蓋，提高物我國流效率的有效舉措。
民用航空空域劃分圖/圖 來源網(wǎng)絡(luò)
由此，建議國家空管委在不影響軍用航空飛行活動(dòng)的前提下，盡可能將農(nóng)村田地上空150m以下劃設(shè)為民用無人機(jī)隔離空域，專門用于民用無人機(jī)農(nóng)業(yè)或工業(yè)作業(yè)飛行使用。劃設(shè)民用無人機(jī)隔離空域并制定相應(yīng)的使用管理規(guī)定，可以從根本上解決植保無人機(jī)空域使用問題。
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